Desarme nuclear: Hora de enfocarse en las diferencias

August 30, 2014

Por César Jaramillo*

 “… los debates en este contexto tienden a dar vueltas sin fin alrededor de asuntos relativamente insignificantes, mientras que los verdaderos problemas se dejan prácticamente sin resolver” (Krause 2007).

El Grupo de Trabajo de Composición Abierta (GTCA, 2013) de las Naciones Unidas para avanzar las negociaciones multilaterales de desarme nuclear1 fue un digno intento de desatar el nudo gordiano que constituye el régimen global de no proliferación y desarme nuclear. Aunque el GTCA carecía de un mandato de negociación y los cinco estados miembros del Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP) que poseen armas nucleares boicotearon el proceso, éste recibió merecidos elogios por su entorno constructivo, discusiones francas e inclusión de la sociedad civil en las deliberaciones (Basel Peace Office 2013).

No obstante, una de las principales recomendaciones del GTCA estuvo rotundamente equivocada. En su informe final (UNGA 2013), el GTCA declaró que “a fin de avanzar en el desarme nuclear y eliminar definitivamente el riesgo de las consecuencias humanitarias catastróficas derivado del uso de las armas nucleares, la comunidad internacional debería centrarse en los aspectos comunes y no en las diferencias [énfasis añadido].”

¿Un consejo bien intencionado? Quizás. ¿Tentador? No hay duda. ¿Una fórmula para realmente avanzar hacia el desarme nuclear real? Ni en 100 años—literalmente.

Tan arraigadas están ciertas profundas diferencias y asuntos sin resolver que podrían retrasar los esfuerzos de desarme nuclear por décadas, si no es que siglos. Este panorama es ciertamente inquietante. Pero considere las siguientes preguntas, que reflejan la realidad actual del régimen global de no proliferación y desarme nuclear. Cada una de ellas, de forma aislada, apunta a espinosos obstáculos y desacuerdos que impiden o retrasan inaceptablemente la consecución del desarme nuclear hasta no ser resueltas. La magnitud y la complejidad del problema del desarme nuclear se ven agravados por su coexistencia.

 

Condiciones ideales de seguridad internacional

 

Pregunta 1: ¿Necesita el mundo alcanzar condiciones de seguridad internacional ideales antes de emprender un esfuerzo serio hacia una Convención sobre Armas Nucleares?

 

Los estados no poseedores de armas nucleares han afirmado en repetidas ocasiones que nunca han supeditado el cumplimiento de sus obligaciones de no proliferación a la existencia de condiciones de seguridad internacionales ideales. Al mismo tiempo, los estados poseedores y/o dependientes de armas nucleares cuestionan los llamados a iniciar un trabajo preparatorio concreto hacia una Convención sobre Armas Nucleares (o hacia un marco de acuerdos en virtud del derecho internacional destinado a llevar a cabo y consumar negociaciones de desarme nuclear) al afirmar que emprender este esfuerzo sería “prematuro”.

Durante el Comité Preparatorio del TNP de 2012, el embajador brasileño Antonio Guerreiro declaró: “Esperar una paz Kantiana, universal y perpetua para comprometerse a renunciar a las armas atómicas, simplemente va en contra del objetivo final del TNP, que es la eliminación total e irreversible de las armas nucleares. Debemos darnos cuenta de que el actual estado de cosas discriminatorio, e incluso insidioso, es insostenible en el largo plazo” (Brasil 2012). Si se tiene en cuenta que han pasado casi 70 años desde la devastación de Hiroshima y Nagasaki, más de 40 desde la entrada en vigor del Tratado de No Proliferación Nuclear, y un más de un cuarto de siglo desde que terminó la Guerra Fría, la idea de que la empresa del desarme nuclear es “prematura” resulta inadmisible.

Paz duradera en el Oriente Medio

Pregunta 2: ¿Es la consecución de la paz regional que durante tanto tiempo ha eludido al Oriente Medio una condición previa para lograr que todos los estados de esta región sean partícipes de una zona libre de armas nucleares y de otras armas de destrucción masiva (ADM)?2

La respuesta a esta pregunta resulta crucial para las perspectivas globales de desarme nuclear. Está claro que una zona sin armas nucleares en el Medio Oriente sería una parte necesaria e integral de un mundo libre de armas nucleares. Pero si una paz duradera en esta región se entiende como un requisito previo para el logro de la anhelada y necesaria zona libre de ADM en el Medio Oriente, resulta difícil no ser pesimista acerca de las perspectivas globales de desarme nuclear en el Siglo XXI.

Aún así, precisamente esta posición fue expresada por el Secretario de Estado adjunto Thomas Countryman (US 2014) durante el Comité Preparatorio del TNP de 2014, cuando declaró que “una paz global y duradera [en el Medio Oriente]” debe ser establecida antes de que una zona libre de armas nucleares y otras armas de destrucción masiva en el Medio Oriente se pueda lograr.

Estados con armas nucleares por fuera del TNP

Pregunta 3: ¿Es el TNP, de la manera en que está actualmente estructurado e implementado, el marco normativo y operativo que conducirá a la abolición nuclear?

Aunque el TNP se define a menudo como un tratado casi universal, la realidad es que, en lo que se refiere a los estados poseedores de nucleares, tal descripción es bastante alejada de la realidad.3 De los nueve países que actualmente poseen arsenales nucleares, casi la mitad están fuera del marco del TNP: India, Pakistán, Israel y Corea del Norte. Y no hay ninguna solución realista a este problema en el futuro previsible. Es poco probable que estos países sean aceptados por la comunidad internacional en el marco del TNP como estados poseedores de armas nucleares; es igualmente improbable que estos estados abandonar unilateralmente sus arsenales para acceder a unirse al Tratado como estados no poseedores armas nucleares.

El pilar de la no-proliferación nuclear se ha sostenido notablemente bien históricamente. Es el del desarme propiamente dicho (la raison d’être del TNP y un objetivo fundacional de la ONU) el cual requiere urgentemente de avances significativos. En este sentido, es difícil ver cómo el TNP podría ser un marco realista para la abolición total de las armas nucleares, cuando casi la mitad de los estados que las poseen no están restringidos por sus obligaciones.

Alianzas nucleares

Pregunta 4: ¿Son las prácticas de intercambio (transferencia y recepción) nuclear de los estados miembros de la OTAN compatibles con el objetivo de la abolición nuclear?

No es ningún secreto que la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) tiene a su disposición un arsenal nuclear en virtud de pactos de disuasión nuclear de la alianza, materializados a través del posicionamiento de armas nucleares en algunos países europeos miembros de la OTAN. Sin embargo, la naturaleza de estos acuerdos de seguridad colectiva plantea importantes preguntas acerca de la medida en la que la OTAN como organización está obligada a cumplir con las disposiciones del TNP.

Los artículos 1 y 2 del TNP se refieren, respectivamente, a la obligación de los estados con armas nucleares de no transferirlas a otros estados, y a la obligación de quienes no las poseen de no recibirlas. Sin embargo, bajo las prácticas vigentes de OTAN, un estado poseedor de armas nucleares puede ponerlas a disposición de la alianza. Es decir, algunos estados miembros del TNP considerados no poseedores de armas nucleares, en realidad participan en una alianza que tiene una política expresa de disuasión nuclear y, en algunos casos, tienen armas estacionadas físicamente en su territorio.

Intereses comerciales

Pregunta 5: ¿Es aceptable que el Grupo de Proveedores Nucleares (GPN) pueda conceder exenciones que tienen precedencia sobre las disposiciones explícitas del TNP?

El Grupo de Proveedores Nucleares tiene el mandato de controlar la exportación y transferencia de material que pueda ser usado para el desarrollo de armas nucleares. Lo que deja perplejo a muchos en la comunidad internacional es que, en la implementación de su mandato, el GPN pueda conceder exenciones impulsadas por intereses comerciales que no sólo contradicen, sino que en la práctica se anteponen al espíritu y a las disposiciones específicas del TNP. El GPN se creó en 1974 en respuesta a la prueba nuclear de la India. El primer país al que el GPN ha otorgado una exención en el comercio nuclear: India (Heinrich 2008).

Tal conducta socava claramente las aspiraciones del TNP a tener una membrecía universal, al otorgar recompensas para los estados que permanecen por fuera del Tratado. También plantea graves interrogantes acerca de riesgos de proliferación nuclear en tanto que el material destinado a programas civiles podría permitir al país receptor asignar más de sus propias reservas para fines militares.

La relación con otros asuntos estratégicos de seguridad internacional

Como declararon perspicazmente en un editorial del Wall Street Journal los antiguos funcionarios estadounidenses de alto nivel George Shultz, William Perry, Henry Kissinger y Sam Nunn (2011), “Un mundo sin armas nucleares no será simplemente el mundo de hoy menos las armas nucleares.” En este sentido, es necesario que otros asuntos estratégicos de seguridad internacional—como los que tienen que ver con la seguridad del espacio exterior, los sistemas de defensa anti-misiles, y la expansión de la OTAN—sean plenamente reconocidos y abordados como parte de los trabajos preparatorios para la abolición nuclear.

Esto implicaría la consideración de los acuerdos de seguridad bilaterales y multilaterales alternativos que eviten la supuesta necesidad de una doctrina de disuasión nuclear. En otras palabras, aunque esté fundamentada en teorías controvertibles, es necesario replantear la manera como se mantendrá la estabilidad estratégica que algunos atribuyen a las armas nucleares a través un marco diferente de relaciones internacionales de seguridad.

El imperativo humanitario para el desarme nuclear

El Documento Final de la Conferencia de Examen del TNP de 2010 contiene dos referencias específicas a las consecuencias humanitarias de las armas nucleares. La primera, en los párrafos del preámbulo del documento, establece que “La Conferencia expresa su profunda preocupación ante el riesgo permanente que representa para la humanidad la posibilidad del uso de las armas nucleares y ante las consecuencias humanitarias catastróficas que traería consigo el uso de esas armas.” Asimismo, la segunda referencia, en el apartado de conclusiones y recomendaciones, establece que “la Conferencia expresa su honda preocupación por las catastróficas consecuencias humanitarias de cualquier empleo de las armas nucleares y reafirma la necesidad de que todos los Estados cumplan en todo momento las disposiciones aplicables del derecho internacional, incluido el derecho internacional humanitario.”

Este enfoque en las consecuencias humanitarias de las armas nucleares ha servido de catalizador para un proceso multilateral en el cual Noruega, México y Austria—con el apoyo de numerosas organizaciones de la sociedad civil y un número creciente de estados—han asumido roles de liderazgo. En particular, estos tres países han facilitado una serie de conferencias internacionales centradas específicamente en la necesidad de evitar el impacto catastrófico de cualquier uso de armas nucleares.

El 13 y 14 de febrero de 2014 el Gobierno de México fue el anfitrión de la Segunda Conferencia sobre el Impacto Humanitario de las Armas Nucleares en el estado de Nayarit (Mexico 2014a). Al igual que la primera, que tuvo lugar en Oslo, Noruega el año anterior (Noruega 2013), la conferencia de Nayarit partió de la convicción de que la única manera infalible de evitar la devastación causada por las bombas nucleares es eliminar esta categoría de armas por completo. En Nayarit, el Gobierno de Austria anunció que Viena sería la sede de la próxima conferencia acerca de este tema, la cual se celebrará en diciembre de 2014.

Quienes apoyan esta serie de conferencias han dejado claro que el mero reconocimiento de las consecuencias humanitarias de las armas nucleares es insuficiente; la discusión debe conducir a acciones políticas concretas para eliminarlas por completo (Segunda Conferencia de 2014).

En este contexto, algunos estados poseedores y/o dependientes de armas nucleares—a veces de manera sutil, a veces abiertamente—han cuestionado la legitimidad y conveniencia del proceso humanitario. Por ejemplo, los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU (P5) —todos poseedores de armas nucleares—han boicoteado la serie de conferencias sobre este tema, como ya lo habían hecho con el GTCA. Irónicamente, la mayoría de estos estados fustigan a Pakistán por su falta de voluntad para negociar un tratado sobre el cese de la producción de material fisible en la Conferencia para el Desarme. Ellos argumentan que Pakistán no asumiría ningún compromiso previo por el solo hecho de sentarse a la mesa de negociaciones y, de hecho, el país tendría una oportunidad para plantear inquietudes de forma o de fondo. Sin embargo, cuando del llamado al P5 para que se unan al proceso humanitario se trata, estos estados no parecen considerar que este tipo de argumento sea persuasivo.

Los estados poseedores de armas nucleares desestimar el valor de una exposición técnica acerca de los efectos de las armas nucleares argumentando que los conocen de sobra. Al mismo tiempo, se resisten a cualquier intento de dar tracción al proceso humanitario y a considerar medidas concretas hacia el desarme nuclear completo. Su mensaje es claro: nada de este proceso les interesa.

Una propuesta concreta que ha surgido de la iniciativa humanitaria es lograr una prohibición legal de las armas nucleares, incluso sin la participación—y a pesar de la oposición—de los estados que actualmente las poseen. Las bases de esta propuesta incluyen:

  • la falta de claridad absoluta y ampliamente aceptada sobre la ilegalidad de la posesión de armas nucleares en virtud del derecho internacional (ICRC 2014);
  • el hecho de que llenaría un vacío en el derecho internacional pues todas las otras categorías de armas de destrucción masiva ha sido declarado explícitamente ilegales;
  • el progreso inaceptablemente lento de los estados poseedores de armas nucleares en el cumplimiento de su obligación de eliminarlas;
  • el proceso que busca la prohibición legal de estas armas se puede iniciar sin el apoyo de los estados que las poseen; y
  • el proceso paso-a-paso, tal y como lo abogan e implementan los estados dependientes de las armas nucleares, es extremadamente inadecuado.

La propuesta de lograr una prohibición legal de las armas nucleares ha suscitado dudas sobre su relación con el objetivo de larga data de una Convención sobre Armas Nucleares (es decir, un marco normativo y político para la abolición nuclear, con la participación de los estados poseedores de armas nucleares, y con unos plazos establecidos para la eliminación efectiva de sus arsenales). Lo cierto es que una prohibición legal de estas armas no solamente sería una medida concreta para avanzar en los esfuerzos de desarme nuclear, sino que sería totalmente coherente con una Convención sobre Armas Nucleares, la cual continúa siendo el objetivo final. En todo caso, las circunstancias geopolíticas actuales parecen indicar que una prohibición legal de las armas nucleares podría ser posible, mientras que una Convención sobre Armas Nucleares (prohibición + eliminación) no lo sería.

La ineludible naturaleza política de la abolición nuclear

Poco sorprende que referirse al proceso humanitario para eliminar las armas nucleares como un esfuerzo político está causando malestar en algunos sectores. Pero la dimensión política de este proceso es innegable, incluso si sus opositores—y algunos de sus partidarios—aún no lo reconocen.

La decisión del P5 de no participar las conferencias de Oslo y Nayarit fue política. La determinación del gobierno mexicano de abrir la puerta hacia medidas concretas en el proceso de desarme nuclear fue política. Las presiones tras bambalinas al gobierno mexicano para diluir el alcance y el programa de la conferencia fueron políticamente motivadas. Las reacciones de los países que cuestionan la iniciativa humanitaria tienen motivaciones políticas. Las referencias a la iniciativa humanitaria en el Comité Preparatorio del TNP de 2014 eran políticas. Y lo que la sociedad civil internacional espera que emerja de este proceso es claramente político. Es precisamente el vínculo directo de este proceso con la abolición total de las armas nucleares lo que lo hace más significativo y con visión de futuro. Y el desarme nuclear, está claro, es materia de la política.

Los estados dependientes de las armas nucleares que aún resisten las implicaciones políticas del proceso humanitario no han ahorrado esfuerzos para crear la impresión de que la conferencia de México “fue demasiado lejos” al llevar el debate más allá de una exposición técnica sobre el impacto catastrófico de las armas nucleares y señalar la necesidad inequívoca de acciones concretas que conduzcan a su eliminación. Estos estados esperan que Austria reciba el mensaje claramente: los anfitriones de la próxima Conferencia sobre del Impacto Humanitario de las Armas Nucleares deben ponerle riendas a su entusiasmo abolicionista.

Si tienen éxito y Austria produce poco más que un refrito de las presentaciones técnicas de Oslo y Nayarit, el resultado será un gran paso hacia atrás. México dio a los impulsores del desarme nuclear lo mejor que pudo al señalar sin ambigüedades la necesidad de un proceso serio que conduzca a la prohibición y la eliminación de las armas nucleares.  Según lo declarado por el Presidente de la Conferencia, “tenemos que tener en cuenta que en el pasado las armas han sido eliminadas después de haber sido declaradas ilegales. Creemos que éste es el camino para lograr un mundo sin armas nucleares.” (Segunda Conferencia de 2014). Ahora corresponde a Austria enviar un claro mensaje de que México dirigió el proceso exactamente en la dirección correcta.

Las naciones que apoyan este proceso, con el respaldo de la sociedad civil internacional, harían bien en alentar a Austria y ofrecer un contrapeso a la presión de algunos sectores para diluir el tono, la agenda, el alcance y las expectativas de la conferencia de Viena. Lo que es claro es que si el proceso humanitario ha de conducir a la abolición nuclear, tiene que ser político. No hay alternativa.

Notas

1. El GTCA fue establecido por la Resolución A / RES / 67/56 de 4 de enero de 2013.

2. Numerosas resoluciones y declaraciones internacionales han llamado a lograr avances concretos en este tema. Para un resumen, consulte ACA 2013.

3. Para una visión general de las deficiencias del NPT,  como fueron presentadas por la sociedad civil durante la sesión de las ONG en el Comité Preparatorio del TNP de 2012, véase Statement presented to the PrepCom for the 2015 NPT Review Conference on behalf of international civil society organizations  en www.ploughshares.ca

Referencias

Arms Control Association. 2013. Propuesta de una zona libre de ADM en el Medio Oriente. Julio.

Basel Peace Office. 2013. Acerca del GTCA.  Sitio web de Basel Peace Office.

Brasil, gobierno de. 2012. Declaración del Embajador Antonio Guerreiro, Representante Permanente de Brasil ante la Conferencia para el Desarme, Jefe de la Delegación de Brasil al Comité Preparatorio I para la Conferencia de Examen de 2015 de las Partes en el Tratado de No Proliferación Nuclear. Debate General, 2 de mayo.

Heinrich, Mark. 2008. Nuclear suppliers propose terms for U.S.-India deal. Reuters, 21 de agosto.

Comité Internacional de la Cruz Roja. 2014 La guerra y el derecho internacional humanitario. Sitio web del CICR.

Krause, Joachim. 2007. Nuclear Proliferation and International Order. Documento presentado a la Conferencia Internacional “Seguridad Global en el Siglo 21: Perspectivas de China y Europa.”

Segunda Conferencia sobre el Impacto Humanitario de las Armas Nucleares. 2014 Resumen del Presidente. 14 de febrero.

Shultz, George, William Perry, Henry Kissinger y Sam Nunn. 2011. Deterrence in the age of nuclear proliferation. The Wall Street Journal, 7 de marzo.

Asamblea General de las Naciones Unidas. 2013 Informe del Grupo de Trabajo de composición abierta para el desarrollo de propuestas para llevar adelante las negociaciones multilaterales de desarme nuclear para el logro y mantenimiento de un mundo sin armas nucleares, Ginebra, 3 de septiembre.

Estados Unidos. TNP 2014. Temas Regionales, Declaración de Estados Unidos, Tercera Reunión del Comité Preparatorio para la Conferencia de Examen del TNP de 2015. 1 de mayo.

*César Jaramillo dirige el programa de desarme nuclear de Project Ploughshares (Canadá).



  • sheen

    «Si Gandhi y Martin Luther King hijo estuvieran vivos hoy, formarían parte de ICAN».

    Martin Sheen Actor y activista

  • bankimoon

    «Felicito a ICAN por trabajar con tanto compromiso y creatividad en pos de un mundo libre de armas nucleares».

    Ban Ki-moon Secretario General de la ONU

  • yokoono

    “We can do it together. With your help, our voice will be made still stronger. Imagine peace.”

    Yoko Ono Artist

  • jodywilliams

    “Governments say a nuclear weapons ban is unlikely. Don’t believe it. They said the same about a mine ban treaty.”

    Jody Williams Nobel laureate

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    “With your support, we can take ICAN its full distance – all the way to zero nuclear weapons.”

    Desmond Tutu Nobel laureate

  • herbiehancock

    “Because I cannot tolerate these appalling weapons, I whole-heartedly support ICAN.”

    Herbie Hancock Jazz musician

  • hansblix

    “I am proud to support the International Campaign to Abolish Nuclear Weapons.”

    Hans Blix Weapons inspector

  • dalailama

    “I can imagine a world without nuclear weapons, and I support ICAN.”

    Dalai Lama Nobel laureate



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